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公司治理的邏輯與國有企業董事會改革
  來源:  責任編輯:市國資委網站管理員  發布時間:2008-06-06

 

  如果站在一個全球視角來審視公司治理,公司治理將會是怎樣的一個故事?它很可能是這樣講述的:

  一群投資者投資建立了很大的公司,公司的規模足夠大或者需要的管理足夠復雜,以至于復雜得超過了這些投資者所能運作的地步,當然也有可能是投資者本身有價值更高的勞動場合需要出席而無暇顧及公司的經營。于是我們會看到一個事實,公司的所有權和控制權發生了分離。分離的原因究竟為何,那不是我們所關心的。我們關心的是,所有權和控制權分離之后所產生的一系列問題。這些問題帶來了公司治理的必要性。

    公司治理的邏輯


  首先一個問題是,控制企業日常經營權的管理層可能為了自己的私利而損害投資者即公司股東的利益。比如,他可以不努力工作,他們可能將過多的時間配置在對公司價值增加并無多大幫助的工作任務上。他也可能過度投資,醉心于建設一個企業帝國,而不是為股東創造最大財富。他也有可能為了保住自己的職位而做出許多無效率的投資,比如投資于那些旨在使自己變得不可替代而并不帶來股東價值增加的項目上。他也可能采取自利交易,比如消費過高的補貼,或者任人唯親,或者將產品賤賣給自己的親戚和熟人,或者花費公司的金錢與政治家交朋友或給政治團體提供資助。

  投資者保護法律,有相當多的條款都是在對付管理層的這種道德風險。但是,法律能夠對付的管理層道德風險是相當有限的,因為法律只能適用于那些可以觀察到并且可以由第三方驗證的行為。而管理層的許多經營決策行為,其意圖無法觀察也無法驗證。怎么辦?作為控制管理層的一種方式便是,建立一個能夠近距離與管理層打交道的委員會。這個委員會要負責對管理層進行監督。當然,在其行為意圖是在難以監督的時候,也可以取消管理層決策的合法性權利——管理層有權利進行決策,但是其決策的合法性需要接受委員會的合法性審查,這就是公司治理中的董事會制衡管理層。

  董事會制衡管理層當然可以在一定程度上克服管理層道德風險。但是,在一些投資者法律保護較弱的國家,管理層有太大的權利(因為法律對其不合法行為的限制更少了),如果僅僅依靠代表分散股東的董事組成的董事會來制衡管理層就不那么有效了。為了制衡管理層,投資者會嘗試集中股權,這就是大股東。大股東作為所有者直接監督管理層,而不是委托一個委員會來監督管理層,這正是許多大陸法國家的公司治理現實。大股權監督具有限制管理層的積極作用,但同時也產生了消極的作用:大股東常常控制董事會挾制管理層剝奪外部中小投資者的利益。這就是股權集中國家所表現出的剝奪性公司治理問題。

  作為對剝奪性公司治理的一種適應性反應,股權集中國家通常安排有專門的公司治理監督機構,即監事會。監事會對大股權與管理層的合謀形成了一定的制衡作用。道理很簡單,對于不可收買的監事會,監事會是與大股東和管理層抗衡的力量;對于可收買的監事會,要收買監事會畢竟是要付出代價的,這種收買代價的付出常常可以降低大股東掠奪性監督的動機——因為他從事掠奪性監督的收益下降了。

  上述公司治理問題的邏輯,充分地展示了董事會和監事會是如何作為對管理層和大股東制衡的體系存在的。董事會和監事會的存在,一定是出于制衡的考慮。但是我們還應當考慮,為什么董事有動力去認真審查管理層的決策方案呢?一個答案也許是,如果董事面臨足夠大的職業聲譽壓力和來自法律責任的壓力,那么董事就有可能認真履行其職責。也就是說,董事人力資源市場和法律規制體系的完善是重要的。在法律對投資者保護較弱的經濟中,投資者會保留大股權,這使得董事會可能被大股東控制,從而大股東控制董事會與管理層合謀的威脅是存在的。監事會,正是作為對董事會和管理層的一個制衡方面存在的。因為,監事會可以就董事會關于決策方法合法性審查本身的合法性進行質疑和監督。但問題是監事又如何誠信正直地履責?最終可能還是得求助于(獨立)監事市場和投資者保護法律的完善及有效實施。

  好了,全球公司治理的邏輯大概就是這樣的。但是,這里的故事沒有講述中國國有企業的情況。前面所講的那些公司都是建立在私人產權基礎上的。建立在國有產權基礎上的國有企業,還有更為復雜的問題,可一一來審視一番。

    國有企業的問題


  首先,管理層存在更嚴重的道德風險。國有產權企業往往沒有如私有產權那樣嚴厲的市場約束,因為國有產權制度與市場約束本身就存在許多內在的矛盾和沖突。比如,國有產權的企業不可能面臨敵意接管,政府一般很少允許私人企業接管國有企業。當然,政府可考慮讓另一個國有企業來接管一個國有企業,但是這樣的事件常常由于政治利益上的考慮而難以發生。又如,破產作為一種市場約束也難以對國有企業起作用。政府通常會考慮到失業的壓力而不愿意讓企業破產,即便企業到了非常窮困潦倒的地步——國有企業軟預算約束也與此有關,其結果也帶來了財政的巨大消耗。經理市場約束對國有企業同樣不存在,因為國有企業的管理層通常是政府或政府授權的機構任命的,而不是直接面向市場選拔的。選拔經理的過程中常常考慮的并非經理的業績,而是候選人的背景,比如某國企領導人離職時其繼承人通常由某個副手或外調人員擔當。經理常常也更有動力對有任命權限的官員進行關系投資,而不是把企業利潤和自己在經理市場的聲譽當作第一目標。私有產權面臨資本市場上股東“用腳投票”的約束,國營、國有獨資企業的管理層不會面臨股東用腳投票。國有控股公司是有可能面臨股東“用腳投票”的,但是它不會擔心最大的股東——“國家”用腳投票。而且在很多時候,作為國家代理人的官員,在股東對國有控股企業“用腳投票”的時候,很可能會出面幫助企業。

  其次,國有企業董事會監督通常無效,國有大股權也面臨嚴重的代理問題。國有產權下,公司治理雖然也可以由國家保留大股權,按照私有產權企業的治理邏輯,所有者可保留大股權監督管理層,從而也可以形成有效的治理,但國家卻無法有效地履行監督職責。國家可以派出專門監督管理層的人員,但問題是如何保證監督人員提供合適的努力呢?如果監督人員所得到的報酬與其監督行為(效果)無關,他可能會監督不足;如果監督人員得到的報酬與其監督行為(效果)有關,則他又可能過度監督。更為嚴重但也是常見的情況是,監督者可能和管理層串謀,共同分享對國家利益的攫取。私有產權企業的大股東監督中,不存在大股東不為其自身利益服務的情況;但是國有產權企業中,國家作為大股東,作為大股東代理人的董事卻可能背叛國家這個大股東,最終我們將面臨“誰監督監督者”的問題。另外,國有大股權的代理人,為了其在國有資產保值增值方面的業績或個人私利,也完全有可能濫用大股權剝奪外部中小投資者。這種大股東代理權的濫用也是經常的問題。

  第三,被綁架的監事會。在我國的國有企業中,為了制衡董事會和管理層,也設置了監事會。但是,監事會的成員通常來自公司的內部員工。實際上,監事會成員的“工作飯碗”常常被管理層和董事會扣為人質,脅迫監事會與董事會和管理層合謀。監事會的軟弱和無能,一直飽受研究者和實務人士的批評,甚至有不少人主張取消監事會,只設獨立董事足矣!(我個人不同意此觀點。正如前面曾提到,即使是可以完全被收買的監事會,也有助于企業的價值。)

 國企治理的改革思路


  現在,我們講改造國有企業的董事會。與著眼于董事會本身建設的改革思路比較,我們前面的分析實際上是提供了改革董事會的一個更為寬宏的背景。強化董事會的作用和功能,可能需要在董事會本身之外去尋找有效的策略和手段。或者說,我們所堅持的觀點是必須把對董事會的改造置于管理層、董事會和監事會的制衡作用之考量上。基于這一考量,增強董事會的獨立性好嗎?當然好!但是獨立性是如何來保證的呢?什么叫董事獨立呢?增設所謂的“獨立董事”,董事會就獨立了嗎?大多數人同意獨立董事就是與公司沒有利害關系的董事,所以他們能更獨立公正地做出決策。但一個與公司沒有利害關系的獨立董事,我們怎么樣才能確保或相信他會努力地為股東工作呢?除非,我們的確有辦法選拔或造就出忠誠正直的獨立董事。如果有獨立董事關注其職業生涯,或者存在職業聲譽上的壓力,或者存在法律上可能被追求失職的責任,那么行為更為忠誠正直的獨立董事隊伍是有可能形成的。換句話說,激勵獨立董事的做法通常可能破壞了獨立性,預期激勵獨立董事不如選拔獨立董事。當存在一個專業的獨立董事市場以及獨立董事對股東承擔了法律上的信托責任的時候,“好”的獨立董事是可以被市場“選拔”出來的。所以,董事會的獨立性建設,最重要的基礎是要建立起專業的獨立董事市場,并建立起董事信托責任制度,從法律上對董事的積極行動做出要求。

  具有一定獨立性的董事會的作用應如何定位呢?或者說董事會的功能如何定位?很多學者的思路都是從權力配置角度來看待董事會功能的,比如認為董事會應承擔咨詢和監督兩大功能,或認為董事會只應承擔咨詢功能,監督功能配置給監事會等等。權力配置固然一定程度上也可以起到相互制衡的效果,但這種制衡效果是相當有限的,任何一方手中掌握著的一項完整的權力都有可能被濫用。這里,一項完整的權力是指能夠合法地產生某些后果的權力,它包括權力運用行為的合法性審批以及權力運用行為本身。真正有效的權力制衡,是把一項完整的權力在不同的權力方進行分割,以及把實施行為與實施行為的合法性審批分離開來。或者簡單地說,管理層具有決定一個事項的權利,董事會具有審查該決定的合法性的權利,這就是以決策制定權和決策審查權的分割來實現了雙方對決策權力的制衡。有效的董事會,其功能實際上應該定位于通過重大決策的審查權來制衡管理層。這應是董事會在公司治理體系中充當的重要角色。強調重大決策的原因在于,權利分割制衡本身也是有代價的,對于非重大的決策,制衡的成本可能超過了控制決策的收益而使得分割決策制定權和審查權并不經濟。

  所以,我個人認為,國有企業的治理改革的基本的思路應當考慮:強化投資者保護法律的完善和實施,強化董事會、監事會的法律責任;強調決策制定權和決策審查權在管理層和董事會之間的配置,強調監事會對董事會決策審查的合法性進行監督;強調建立專業的董事市場和監事市場,通過市場聲譽壓力強化董事和監事履責的動力。

  更為具體地,(1)國有企業應建立起以董事會為核心的內部控制機制。董事會應當切實審核企業的重大經營決策,制定正確的內部控制政策,并尋求日常的保證,使內部控制系統發揮作用,還應進一步確認內部控制在風險管理方面是有效的。董事會必須對管理層的任命負責;董事的選舉也應當建立起信托責任制度,董事會的誠信應由法律來規定和保證,對董事會的不誠信,股東可告,法院可判;董事會和管理層必須分離以便對內部人控制進行限制;(2)在完善內部控制的立法、創造有力的董事會之同時,還要考慮強化管理層的監管:通過市場選拔國有企業管理層,國有資產管理委員會抓好董事會建設,選拔管理層則由董事會從市場選拔;建立和完善適合于企業的管理層業績考核指標;董事會應負責對公司總經理進行考核。除此以外,在任期上也可以加以考慮,因為太短的任期導致短期行為增加,較長的任期給企業調整帶來一些困難,因此必須考慮一個合理的任期;(3)建立行動有力的監事會:強化監事會組成,充分發揮監事會在權利制衡和管理評估中的作用;專業監督機構如內部審計、監察、紀委負責人應擔任監事;如有長期貸款人,應當增加長期貸款人代表;監事會負責人應當包括出資人、職工和獨立監事的代表;監事會諸負責人應列席董事會;有必要明確監督責任,建立責任明確的統一的經濟監督機制;凡是應由監事會和內部審計負責檢查的經濟事項,監督人員均應簽字;如果決策層和管理層有重大問題未被發現或未揭露者,監督機構負責人和有關監督人員應負失職責任;(4)逐漸形成專業的董事和監事人力資源市場,通過市場選拔出忠誠政治的董事和監事。

  此外,其他一些方面的改革也有必要考慮。比如強化公司信息披露、外部監管、會計/審計責任;注重發揮媒體在公司治理中的監督作用,等等。這些改革能為有效的公司治理創造更好的外部環境。

  來源:《董事會》雜志

  本文章僅代表作者個人觀點。

 

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